![[rysunek]](/grafika_main/rog1.gif) |
|
![[rysunek]](/grafika_main/rog2.gif) |
 |
 |
 |
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
|
Aktualności Nato - koszty rozszerzenia Autor: ZAQ Gadov Desert FoX 
WstępW trwającej od kilku lat dyskusji na temat przyszłości bezpieczeństwa europejskiego, w tym przede wszystkim kwestii rozszerzenia Sojuszu Atlantyckiego, na pierwszy plan wysuwa się obecnie kwestia kosztów, jakie pociągnąć ma za sobą przyjęcie do Sojuszu nowych członków. Wynika to w dużej mierze stąd, ze spór polityczny na poziomie rządów 16 państw członkowskich NATO został, przynajmniej formalnie, rozstrzygnięty i decyzja o rozszerzeniu Sojuszu zapadła. Obecnie ciężar dyskusji przenosi się na forum parlamentów, a co za tym idzie na forum opinii publicznej, a na tym poziomie koszty jakiejkolwiek politycznej decyzji, a wiec dodatkowe obciążenie podatnika, zawsze odgrywają rolę zasadniczą. Kwestia ta podnoszona jest zarówno w państwach NATO, w państwach aspirujących do członkostwa, jak również w państwach przeciwnych rozszerzeniu Sojuszu, a więc przede wszystkim w Rosji. Przyjęcie do sojuszu wojskowego nowych członków to zagadnienie polityczne, przeto dyskusja o kosztach rozszerzenia NATO - siłą rzeczy - także nabiera charakteru politycznego, mimo że często przybiera ona pozory dyskursu ściśle fachowego i jako taka bywa przez osoby zabierające w niej głos przedstawiana. Wysokość nakładów na obronność, czy to ponoszonych bezpośrednio, czy też rozsianych, w różnych rozdziałach budżetów państwowych, jest zawsze wynikiem arbitralnych decyzji polityków. Z przyjętej przez polityków doktryny obronnej wynika czy dane państwo ma posiadać armie milionów, czy kilkusettysięczną, w jaki sprzęt owa armia ma być wyposażona itd. U podstaw doktryny leżą zwykle m.in. percepcja obecnych i przyszłych zagrożeń bądź dążenie do osiągania założonych celów poprzez projekcje własnej potęgi militarnej i gospodarczej. Szczególną rolę w procesie tworzenia doktryny odgrywa również rachunek sił ewentualnego przeciwnika (o ile taki istnieje), rachunek sił sąsiadów oraz - i to jest bodaj najważniejszy element przyjmowanych założeń - odpowiedź na pytanie, czy dane państwo przeciwstawiać się może potencjalnym zagrożeniom wyłącznie własnymi siłami, czy też w sojuszu z innymi. Nie trzeba prowadzić żadnych szczegółowych wyliczeń, by stwierdzić, że uczestnictwo w sojuszu obronnym jest zawsze "tańsze" niż obrona wyłącznie w oparciu o siły własne. Dla państwa takiego jak Polska, udział w sojuszu obronnym to jedyny sposób zapewnienia realnego bezpieczeństwa państwa. W tym sensie - z polskiego punktu widzenia - należałoby przede wszystkim mówić nie tyle o kosztach uczestnictwa w takim czy innym sojuszu, lecz o ogromnych kosztach, jakie musielibyśmy ponieść dla zbudowania systemu obronnego, opartego wyłącznie o siły i zasoby własne, przy założeniu, że ów system miałby dawać poczucie bezpieczeństwa zbliżone do tego, jakie daje uczestnictwo w sojuszu. Tylko szczegółowa symulacja kosztów, jakie Polska powinna ponieść, gdyby chciała samodzielnie, wyłącznie w oparciu o potencjał narodowy, budować swój system obronny, pozwoliłaby udzielić odpowiedzi na pytanie o rachunek materialnych korzyści i nakładów wynikających z członkostwa Polski w NATO. Takie samo rozumowanie, choć w mniejszym zakresie dotyczy państw będących obecnie członkami Sojuszu Atlantyckiego. Dodanie do rachunku sił NATO kolejnego potencjału, niezależnie od jego wielkości bądź to wzmacnia całość, bądź też pozwala na redukcję sił dotychczasowych członków lub też bardziej racjonalne wykorzystanie posiadanych zasobów obronnych. To proste założenie było - obok względów politycznych - podstawą do decyzji o poszerzaniu NATO w przeszłości. Wzmocnienie strategiczne sojuszu po przyjęciu Grecji i Turcji w roku 1952, Niemiec w 1955, wreszcie Hiszpanii w 1982 było dla wszystkich rzeczą oczywistą i nie wymagającą żadnych dodatkowych uzasadnień . Zapewne też nikt nie robił symulacji, o ile wzrosnąć by musiał potencjał obronny członków dotychczasowych, gdyby wspomniane tu państwa pozostawały poza Sojuszem. W przypadku Polski jest to potencjał znaczący. Jeżeli bowiem przyjąć za miernik limity wyznaczone w Traktacie o Konwencjonalnych Siłach Zbrojnych w Europie (CFE) posiadamy obecnie ósmą co do liczebności armię w Europie. Takie argumenty padały w przeszłości m.in. w czasie debat ratyfikacyjnych w Senacie USA. Rozumowanie to było oczywiste i naturalne w sytuacji, gdy istniał znany i określony przeciwnik. Dziś wobec braku takiego przeciwnika, a nawet rozeznania co do tego, jakich zagrożeń można spodziewać się w przyszłości, dyskusja o kosztach rozszerzenia NATO nabiera charakteru politycznego przez co dodatkowo staje się ona szczególnie trudna. Dodatkowo towarzyszyć może jej powracająca co jakiś czas - zwłaszcza w Kongresie USA - inna kwestia: czy Stany Zjednoczone nie ponoszą zbyt dużych obciążeń z tytułu zapewnienia bezpieczeństwa Europy Zachodniej, w tym zwłaszcza funkcjonowania NATO. A jednak dyskusje tą trzeba podjąć, gdyż po pierwsze, czy chcemy tego, czy nie, dyskusja o kosztach rozszerzenia Sojuszu będzie elementem politycznego procesu wiodącego najpierw do decyzji o przyjęciu nowych członków, a następnie do jej ratyfikacji przez parlamenty 16 państw członkowskich, po drugie zaś, niezależnie od przyjętych założeń, metodologicznych i politycznych, pewne wydatki związane z nową sytuacją muszą zostać poniesione i nie ma znaczenia czy będą one wymagały nowych nakładów, czy też przesunięć w ramach istniejących budżetów, kosztem pewnych obecnie realizowanych zadań. Dotyczy to zarówno państw aspirujących do sojuszu, jak i obecnych jego członków. W pracy nad powyższym opracowaniem wykorzystano materiały przygotowane w ostatnich latach w wielu ogniwach administracji państwowej. Założenia metodologicznePoza wspomnianymi na wstępie trudnościami natury ogólnej, niejednolitość charakteryzująca dotychczasowe próby oszacowania kosztów rozszerzenia NATO wynika także z faktu, że zarówno całe NATO, siły zbrojne poszczególnych członków Sojuszu, jak i siły zbrojne państw aspirujących do NATO, przechodzą głęboką transformację. Dobrze ilustrują to wykresy 1 i 2 zamieszczone na końcu przedstawionego opracowania. Z przytoczonych tam liczb wynika, że "dywidenda pokojowa" jest już faktem. Można się oczywiście spierać, czy obecny potencjał wojskowy państw europejskich dobrze odpowiada dzisiejszym i przyszłym wyzwaniom oraz na ile adekwatne są oceny obecnej sytuacji politycznej i jej ekstrapolacje w przyszłość. Być może nowa runda rokowań w ramach Traktatu o Siłach Konwencjonalnych w Europie (CFE) dokona tu dodatkowych korekt. Niezależnie jednak od tego, na jakim poziomie zostaną zamrożone limity uzbrojenia armii poszczególnych państw, postęp techniczny będzie wymuszał ich ustawiczną modernizację. W przypadku armii państw byłego Układu Warszawskiego modernizacja musi być szczególnie daleko idącą z uwagi na obiektywne zacofanie i wyeksploatowanie (zużycie) wielu elementów techniki wojskowej, jak też z powodu ograniczonych środków na modernizację sprzętu podczas pierwszych lat transformacji ustrojowej. Tak więc pierwszym założeniem metodologicznym musi być oddzielenie kosztów transformacji sił zbrojnych (czyli przekształcenia ich w wyniku zakończenia rywalizacji dwóch bloków polityczno-wojskowych), zarówno w państwach NATO, jak i u przyszłych członków Sojuszu, kosztów modernizacji uzbrojenia (czyli stałego unowocześniania wyposażenia sił zbrojnych) od faktycznych, bezpośrednich kosztów rozszerzenia Sojuszu . Nie zawsze jest to łatwe. Jednak tylko taka, dość rygorystycznie stosowana, metodologia zapewnić może szacunek rzeczywisty, który z kolei stanowić może podstawę publicznej i politycznej debaty. Drugie założenie metodologiczne jest jeszcze trudniejsze. Wiadomo, że większą część kosztów rozszerzenia pochłonie osiągnięcie tzw. kompatybilności i interoperacyjnosci z Sojuszem przez siły zbrojne nowych członków. Zachodzi pytanie na jakim poziomie, a także w jakim czasie, owa interoperacyjność i kompatybilność ma być osiągnięta. Wiadomo, że dziś pełna kompatybilność nie istnieje (nie ma bowiem takiej potrzeby) nawet pomiędzy dotychczasowymi członkami Sojuszu skoro ich armie używają różnych typów sprzętu wojskowego, amunicji, materiałów itd. Najbogatsze z europejskich państw NATO, Niemcy, założone wskaźniki kompatybilności sił zbrojnych z NATO osiągnęło w połowie lat siedemdziesiątych, a więc 20 lat od przyjęcia do Sojuszu. A działo się to w sytuacji realnego zagrożenia wybuchem konfliktu zbrojnego, w sytuacji wyścigu zbrojeń . Interoperacyjność rozumiemy jako zdolność do współdziałania poszczególnych struktur (np. pododdziałów, oddziałów czy związków taktycznych) w czasie pokoju i działań wojennych, w tym ujednolicenie procedur dowodzenia, łączności; zaś kompatybilność jako zdolność do współdziałania sprzętu i techniki wojskowej, co może oznaczać całkowitą jednolitość bądź tylko dopasowanie wyposażenia sił zbrojnych. Trzecie założenie metodologiczne jest równie trudne jak drugie. Obliczając koszta rozszerzenia NATO trzeba ocenić pożądany stopień powiązania sił zbrojnych nowych członków z całością Sojuszu oraz parametry ewentualnej obecności sił zbrojnych i uzbrojenia jednych państw na terytoriach innych (a zatem stopień kompatybilności i interoperacyjności). Z tą kwestią łączy się odpowiedź na pytanie, jaka część sił zbrojnych nowych członków oddana zostanie do dyspozycji Sojuszu w ramach Połączonych Sił Zbrojnych, jakie jednostki wejdą do Sił Szybkiego Reagowania, jak wreszcie zmieniona będzie struktura dowodzenia. Wreszcie sprawa najważniejsza: zasadniczy wpływ na wysokość kosztów mieć będzie stopień integracji, to znaczy przykładowo, czy dokonywać się będzie ona na poziomie związku taktycznego, czy batalionu. Warto również pamiętać, że rzeczywiste koszty integracji zależeć będą również od doktryny wojskowej rozszerzonego, zreformowanego Sojuszu. Brak odpowiedzi na te pytania sprawia, że w znanych dotychczas opracowaniach przewidywano różne scenariusze i dopiero w ich ramach obliczano konkretne koszty. Scenariusze te obejmują różne opcje od wzmocnienia sił narodowych nowych członków po stacjonowanie na ich terytorium wojsk innych państw. Bardzo różnie ujmowano też zagadnienie kompatybilnosci i interoperacyjnosci. Stąd też daleko im do precyzji. Dotychczasowe szacunki kosztów rozszerzenia NATO Z nieoficjalnych rozmów i informacji wiadomo, że prace nad szacunkowym określeniem kosztów rozszerzenia NATO trwają w wielu sztabach i w wielu zespołach badawczych. Ich wyniki pozostają publicznie niedostępne. Jak dotychczas jedyne upublicznione dane pochodzą ze Stanów Zjednoczonych i są to: wydane w marcu 1996 roku opracowanie Kongresowego Biura budżetowego (Congressional Budget Office w skrocie CBO) wykonane pod redakcją Ivana Elanda na zamówienie Komisji Spraw Zagranicznych Izby Reprezentantów Kongresu oraz opracowanie trojga analityków RAND Corporation opublikowane w trzecim numerze kwartalnika Survival z 1996 roku. Raport CBO - Odgrywa on istotną rolę nie tylko dlatego, ze był pierwszym tego rodzaju dokumentem publicznie dostępnym, lecz przede wszystkim z uwagi na to, że pieczę Kongresu Stanów Zjednoczonych nadaje mu szczególna rangę, jakkolwiek opracowania CBO nie wyrażają poglądów władz amerykańskich. Dane z tego właśnie raportu przytaczane są najczęściej i on stanowił podstawę dyskusji w rosyjskiej Dumie po przemówieniu prezydenta B.Clintona w Detroit 22 października br. Na pozór, liczący siedemdziesiąt siedem stron raport robi wrażenie opracowania ściśle fachowego. We wstępie autorzy stwierdzają, że opierają się na danych, które otrzymali z Biura Połączonych Szefów Sztabów, Biura Sekretarza Obrony oraz od niezależnych ekspertów i fachowców. Całość naszpikowana jest tabelami i wykresami, a przytaczane liczby prezentowane są z dokładnością do drugiego miejsca po przecinku. W istocie jednak opracowanie ma charakter bardziej publicystyczny niż fachowy. Pierwsza jego część poświęcona jest nie analizie kosztów rozszerzenia NATO, lecz dyskusji nad przyszłością NATO w ogóle, a rozważane opcje obejmują niezwykle szeroką gamę pomysłów, od rozwiązania NATO do włączenia doń Rosji. Przyjmując następnie za najbardziej prawdopodobną opcję rozszerzenia NATO o cztery państwa Grupy Wyszehradzkiej, autorzy raportu CBO popełniają zasadniczy błąd metodologiczny. Otóż zakładają oni, że jedynym celem rozszerzenia Sojuszu jest obrona nowoprzyjętych członków przed ewentualnym atakiem ze strony Rosji. Założenie to traktują dosłownie nie biorąc pod uwagę tak zasadniczego faktu, że sojusz wojskowy polega na obronie wzajemnej , i że cała idea rozszerzenia Sojuszu, tak jak zapisane to jest w "Studium o Rozszerzeniu NATO" polega na przyjęciu przez nowych członków tych samych gwarancji, ale także zobowiązań, które posiadają członkowie dotychczasowi. Tak przyjęte założenie sprawia, że istotny element wyliczeń całkowicie oderwany jest od rzeczywistości. Autorzy, przeprowadzając analizę ewentualnego zagrożenia porównują siły rosyjskie (i białoruskie!) oraz siły NATO stacjonujące w Europie Zachodniej. Stosują przy tym skomplikowane przeliczniki, biorące pod uwagę gotowość bojową i jakość uzbrojenia i w konsekwencji dochodzą do wniosku,że Rosja przeważa nad siłami NATO w stosunku 2 do 1. Jednak w całych tych obliczeniach, robiących na laiku wrażenie fachowości, w ogóle nie są brane pod uwagę siły przyszłych członków NATO, na których terytorium teoretycznie rozgrywać miałby się konflikt! Brak ten autorzy opracowania tłumaczą faktem, że siły zbrojne państw Grupy Wyszehradzkiej przechodzą proces transformacji i w związku z tym trudno jest przeliczyć współczynnik ADE (armored division equivalent). Jak wspomnieliśmy wyżej nie przeszkadzało im to poddać analizie siły rosyjskie i białoruskie. Z całej skomplikowanej analizy przedstawionej w raporcie CBO wynika, że jedyny atut, jaki Polska posiada, to Wisła, którą trudno byłoby siłom rosyjskim sforsować. Przechodząc do szczegółowych wyliczeń kosztów, jako założenie metodologiczne autorzy raportu CBO przyjmują pięć opcji udziału państw wyszehradzkich w systemie obronnym NATO:
Pozornie przyjęciu takich założeń trudno jest cokolwiek zarzucić. Jak dotychczas jedynym oficjalnym dokumentem wskazującym na zakres obecności poszczególnych członków w strukturze wojskowej NATO jest przyjęte przez Sojusz we wrześniu 1995 r. "Studium o Rozszerzeniu NATO". Czytamy w nim: "Polityka poszczególnych państw Sojuszu w zakresie stacjonowania obcych wojsk na ich terytoriach w czasach pokoju znacząco się różni biorąc pod uwagę zakres czynników narodowych i szerszych. Dla nowych członków stacjonowanie wojsk innych państw sojuszniczych na ich terytorium nie powinno stanowić ani warunku ich członkostwa w NATO ani też tworzyć zamkniętej opcji". Jednak przyjęcie powyższych założeń metodologicznych całkowicie abstrahuje od ogólnych założeń modelu bezpieczeństwa europejskiego. Biorąc pod uwagę sytuację polityczną i jej ekstrapolacje na najbliższe lata stwierdzić trzeba, że obecnie nie zachodzi potrzeba ani istotnej projekcji siły ze strony dotychczasowych członków Sojuszu, ani tym bardziej stacjonowania ich wojsk na terytoriach państw Grupy Wyszehradzkiej. Gdyby pojawiły się jakiekolwiek zagrożenia, które taką projekcję wojskowej obecności Sojuszu czyniłyby pożądana, koszty z tym związane zapisać by trzeba nie w rubryce "rozszerzenie NATO" lecz pod zupełnie innym nagłówkiem np. crisis management. Rozmieszczenie sił zbrojnych byłoby bowiem w takim wypadku częścią znacznie szerszej strategii. Nie trzeba również dodawać, że wówczas koszty związane z przygotowaniem się do zapobieżenia groźbie lub z jej odparciem byłyby nieporównywalnie niższe w przypadku członkostwa naszych krajów w Sojuszu, niż gdyby trzeba było owej projekcji dokonywać w państwie nie będącym formalnie członkiem NATO. Studium o rozszerzeniu NATO Tak więc z całego studium CBO realistyczną w obecnej sytuacji politycznej, wojskowej i gospodarczej jest jedynie opcja I. Jednak i tu autorzy nie uniknęli poważnych błędów i uproszczeń. Błąd podstawowy to wspomniane wyżej przemieszanie kosztów modernizacji sił zbrojnych państw aspirujących do NATO, ich transformacji i rzeczywistych kosztów rozszerzenia. Co więcej, błąd ten autorzy rozciągają na całość infrastruktury obronnej państwa. W szczegółowej analizie wyliczają dziesięć obszarów, w których konieczne jest poniesienie kosztów, niezbędnych dla dostosowania ich do standardów NATO. Obszar najważniejszy, obejmujący niemal jedną trzecią całości kosztów rozszerzenia (19,2 mld USD z czego 18,4 mld USD ponieść by miały kraje aspirujące) to zakup i modernizacja sprzętu. Modernizacja sprzętu i wyposażenia sił zbrojnych - o czym szerzej w dalszych rozdziałach - to oczywista konieczność, przed którą stoją wszystkie pokomunistyczne kraje Europy Środkowej. Jednak konieczność ta nie jest związana z ich aspiracjami do członkostwa w NATO lecz wynika z obiektywnej sytuacji i pojawiłaby się także, gdyby miały one zapewnić sobie bezpieczeństwo własnymi siłami. Podobnie jest z koniecznością modernizacji systemu obrony powietrznej (jej koszty obliczane są na 9,5 mld USD). I tutaj konieczne są znaczące nakłady, jednak jako koszt rozszerzenia NATO liczyć można tylko te nadwyżki, które związane są z działaniami zapewniającymi kompatybilność krajowych systemów obrony powietrznej z systemem Sojuszu. Jeszcze poważniejsze błędy popełniają autorzy raportu CBO, gdy omawiają konieczność modernizacji szeroko rozumianej infrastruktury. Niewątpliwie sieć drogowa i kolejowa w krajach wyszehradzkich pozostaje w tyle w stosunku do najbardziej zaawansowanych krajow NATO-wskich (ale już nie np. Grecji czy Turcji), niemniej wpisywanie kosztów ich modernizacji do rubryki "koszty rozszerzenia NATO" to zabieg całkowicie dowolny. W jednym przypadku autorzy otarli się wręcz o śmieszność. Na 4,7 mld USD wyliczyli koszty modernizacji poligonow w krajach aspirujacych do członkostwa w NATO. Jak wiadomo w bieżącym roku na polskich poligonach ćwiczyli żołnierze brytyjscy, gdyż uznali je za bardziej odpowiadające ich potrzebom niż te, które oferowali im sojusznicy. Stwierdzić zatem można, że opracowanie CBO jest po pierwsze błędne metodologicznie, a po drugie opiera się na danych oderwanych całkowicie od rzeczywistości. Fakt, ze stało się ono podstawą do politycznych debat świadczy o nikłym w istocie rozeznaniu rzeczywistej skali problemów związanych z rozszerzeniem NATO. Biorąc jednak po uwagę obszerny wstęp, a także zaprezentowaną metodę badawczą można wysunąć hipotezę, iż opracowanie to jest w istocie ukrytą pod pseudoobiektywnym sztafarzem, publicystyczną próbą zablokowania procesu rozszerzenia NATO. Toteż przytaczane liczby: 61 mld USD w przypadku opcji I i 125 mld USD przy opcji V to całkowita, oderwana od jakiejkolwiek rzeczywistości, abstrakcja. Niestety te właśnie liczby najczęściej są przytaczane w toczących się od pół roku dyskusjach. Zupełnie inny charakter ma opracowanie analityków RAND Corporation. Świadomi są też nie tylko strategicznych, ale i politycznych implikacji przyjętych metod liczenia. W swym opracowaniu kładą nacisk przede wszystkim na relacje między zadaniami, jakie NATO wyznaczy nowym członkom, a doktryna obronna Sojuszu jako całości. Zwracają ponadto uwagę na niezwykle istotny czynnik czasu. Według nich główna kwestia, która wpływać będzie na koszt rozszerzenia Sojuszu pozostaje stopień, w jakim dotychczasowi członkowie NATO wraz z krajami nowoprzyjętymi zapewnia poziom odstraszania niezbędny, by Sojusz jako całość zachował swą wiarygodność. Według analityków RAND poparcie parlamentów niezbędne do ratyfikacji układu o rozszerzeniu NATO zostanie zdeterminowane przez odpowiedź na to pytanie. Autorzy raportu przyjmują - jak sami zresztą twierdzą - arbitralnie kilka założeń i na nich opierają wyliczenie przytaczane bardziej jako ilustracja całości wywodów niż przedmiot analizy. Zakładając zatem, że NATO poszerzy się w pierwszym rzucie o czterech członków i że nastąpi wówczas nie tylko wzmocnienie sił obronnych nowych członków lecz także projekcja potencjału NATO-wskiego i to zarówno powietrznego, jak i lądowego, szacują oni koszta rozszerzenia NATO na 42 mld USD w skali 10-15 lat. Jest to znacznie mniej niż dla podobnej opcji przewidywali analitycy CBO (110 mld USD). Ponadto opracowanie RAND wyraźnie wyodrębnia z całości kosztów rozszerzenia te, które będą musieli ponieść nowi członkowie Sojuszu. Jak już jednak wspominaliśmy, dane wyjściowe, które posłużyły do uzyskania tej liczby przyjęte zostały arbitralnie, a w tekście brak jest szczegółowej analizy, stąd też trudno w sposób bardziej szczegółowy do wyliczeń tych się ustosunkować. Autorzy podkreślają jednak, że, choć na pierwszy rzut oka liczba ta wydaje się znacząca, stanowi ona jedynie 1-3% obecnych wydatków obronnych państw NATO. Autorzy zwracają też słusznie uwagę, że dużą część tych kosztów i tak musi zostać poniesiona w procesie wewnętrznej adaptacji, której założenia doskonale wpasowują się w strategię niezbędną przy rozszerzaniu NATO. Wskazują oni ponadto na możliwe oszczędności, jakie po decyzji o rozszerzeniu NATO zarówno dotychczasowi, jak i nowo przyjęci, członkowie mogą poczynić tak, by rzeczywisty koszt adaptacji NATO do nowej sytuacji był w istocie niższy. Podkreślają też, że niezależnie od tego, jak liczone byłyby koszty, bezpieczeństwo w sojuszu zawsze jest tańsze niż w pojedynkę. Np. oszczędnością będzie obniżenie stanu gotowości i liczebności sił NATO w Niemczech. Racje ekonomiczne rozszerzenia NATORozszerzenie NATO obok wielokrotnie podnoszonych aspektów stricte politycznych ma także swój wymiar polityczno-gospodarczy, który dotychczas nie był poddawany analizie. Wejście Polski oraz innych państw Europy Środkowej w struktury NATO oznaczać będzie nie tylko trwałe powiększenie - stabilizującej bezpieczeństwo europejskie - jednolitej przestrzeni przewidywalności i demokracji ale także obszaru ugruntowanej gospodarki rynkowej. Rozszerzenie strefy stabilności na Europę Środkową będzie promieniować na obszary przyległe, w szczególności stanowić będzie wsparcie procesów demokracji życia politycznego i społecznego oraz porządkowania gospodarki w państwach Europy Wschodniej. W wymiarze ekonomicznym oznaczać to będzie dla wszystkich państw europejskich coraz większe możliwości współpracy obejmującej wymianę handlową, kooperację produkcyjną oraz przepływ technologii, kapitałów i siły roboczej. Polska dysponująca liczącym się w skali Europy potencjałem surowcowym, przemysłowym oraz ludnościowym może wnieść w rozwój współpracy państw NATO znaczący wkład. Symptomatyczne jest, iż wśród 429 przedsiębiorstw z udziałem kapitału zagranicznego, które zainwestowały w Polsce w okresie 1990 - pierwsza połowa 1996 co najmniej 1 mln USD, przeważają firmy pochodzące z państw NATO i Unii Europejskiej. Przypada na nie również blisko 80% z 10,2 mld USD ulokowanych we wspomnianym okresie w Polsce kapitałów zagranicznych. Polska z 38,5 mln mieszkańców w 1995 r. zajmowała 8 miejsce w Europie lub 6, jeśli uwzględnić tylko państwa NATO. Przyjęcie Polski do Sojuszu oznaczać będzie powiększenie statutowego obszaru NATO do 23160 tys. km2 , w tym europejska część Sojuszu powiększy się do 3508 tys. km2, tj. o ok. 8%. Przyjęcie Polski do NATO będzie miało również wymiar strategiczny. Przez Polskę zrealizuję się - w praktyce - formuła otwartości Sojuszu. Polska, pragnąca w jak największym zakresie uczestniczyć w strukturach wojskowych Sojuszu, przekaże do dyspozycji NATO znaczący potencjał militarny, na który składają się sprawnie funkcjonujące - mimo ograniczeń finansowych - Siły Zbrojne RP (SZRP) oraz rozbudowana infrastruktura wojskowa oraz gospodarczo-obronna. W początkowym okresie niezbędne będą co prawda określone inwestycje związane z koniecznością modernizacji SZRP oraz infrastruktury i dostosowania obu tych elementów Systemu Obronnego Państwa (SOP) do wymogów NATO, jednak w długim okresie przyjęcie Polski (i innych państw środkowoeuropejskich) pozwoli na obniżenie kosztów przygotowań obronnych Sojuszu. Wynika stąd, iż Polska nie będzie jedynie prostym "konsumentem" bezpieczeństwa, lecz państwem, które w wymierny sposób może wesprzeć NATO pod względem politycznym, wojskowym i gospodarczym. Można w pewnym uproszczeniu, biorąc pod uwagę dane z roku 1996 i traktując je wyłącznie w sposób statystyczny, stwierdzić, że gdyby Polska została przyjęta do NATO na przykład w tymże 1996 r., to pod względem ilości posiadanych czołgów zajmowałaby wśród europejskich państw Sojuszu 3 miejsce. Z kolei w wypadku systemów artyleryjskich byłoby to miejsce 4, śmigłowców - 5, samolotów - 6, zaś bojowych wozów piechoty - 7 . Rozszerzenie obszaru NATO o kraje Europy Środkowej (w tym i Polskę) przynieść może państwom atlantyckim jeszcze innego rodzaju korzyści. Polska stanowi perspektywiczny rynek zbytu, na którym kraje Sojuszu mogą sprzedawać nadwyżki uzbrojenia. Potwierdza to fakt ujemnego w ostatnich latach salda obrotów specjalnych Polski z grupą krajów NATO. O zainteresowaniu Polską ze strony zachodnich producentów uzbrojenia świadczą starania producentów rakiet przeciwpancernych i awioniki o uczestnictwo w programie HUZAR, czy kontraktu firm lotniczych o zdobycie kontraktu dotyczącego samolotu wielozadaniowego dla polskich sił powietrznych. Z punktu widzenia Polski istotne jest, iż NATO postrzega problem bezpieczeństwa w sposób daleko wykraczający poza sprawy czysto wojskowe i obejmujący także aspekty ekonomiczne, społeczne i ekologiczne. Szczególne znaczenie będzie miało wsparcie państw atlantyckich w zakresie przebudowy SOP, w tym zwłaszcza Sił Zbrojnych. Chodzi tutaj nie tylko o modernizację struktur organizacyjnych i wyposażenia technicznego SZRP, ale także o zmiany dokonujące się w sferze umocowania sił zbrojnych w systemie politycznym oraz ekonomicznym państwa. Przebudowa SOP stanowi obiektywną konieczność i jest realizowana niezależnie od tego kiedy Polska znajdzie się w NATO. Nie ulega jednak wątpliwości, że skalą i zakres podejmowanych w tej mierze działań, jak również ich ostateczne rezultaty, a także i koszta, zależeć będą od stopnia i charakteru powiązań z Sojuszem. Dochodzenie Polski do standardów obowiązujących w NATO ułatwi integracje z pozostałymi strukturami europejskimi, w tym zwłaszcza z Unią Europejską. Oba te procesy wspierają się, przy czym integracja z NATO jest celem zdecydowanie bliższym. Członkostwo w Sojuszu pozwoli w dłuższym przedziale czasu na realizacje swoistej "dywidendy pokojowej". Jeśli tę dywidendę mierzyć różnicą między wydatkami na obronność państwa, które Polska musiałaby ponieść w sytuacji utrzymywania się zimnowojennego układu sił, a wydatkami faktycznie poniesionymi, to w latach 1986-1996 jej wielkość można w przybliżeniu ocenić na 69,2 mld zł, przy czym 21,6 mld zł przypadło na okres 1989-1996 (patrz wykres 1 zamieszczony na końcu przedstawionego opracowania). W przypadku państw NATO zasadnicza część "dywidendy pokojowej" (patrz wykres 2), której wielkość za lata 1986-1995 może być oszacowana ogółem na 451,9 mld USD, przypadła na okres po 1989 r. (381,1 mld USD). Oznacza to, że o ile w przypadku Polski wielkość dywidendy stopniowo zmniejszała się, o tyle kraje NATO dopiero w ostatnich latach zaczęły odnosić z tego tytułu coraz większe korzyści. Stwarza to realne przesłanki do udzielenia Polsce i innym kandydującym do Sojuszu państwom wydatnego wsparcia finansowego i technicznego, w celu ułatwienia procesu dostosowania ich systemów obronnych do standardów NATO. Koszty rozszerzenia Sojuszu - polski punkt widzeniaJak wspomnieliśmy wyżej ustalenie faktycznego kosztu wejścia Polski do NATO możliwe będzie po określeniu konkretnej perspektywy członkostwa w Sojuszu. Dopiero w czasie bezpośrednich rozmów akcesyjnych ustalone zostaną zarówno koszty tak oczywiste jak wysokość polskich składek na rzecz budżetu cywilnego NATO, na utrzymanie zintegrowanej struktury wojskowej lecz przede wszystkim na minimalnie wystarczający zakres kompatybilności i interoperacyjności sił zbrojnych oraz całego systemu obronnego RP z dotychczasową strukturą obronną NATO. Najważniejsze jednak będzie określenie horyzontu czasowego, w jakim poszczególne cele będą realizowane. Z punktu widzenia rocznych budżetów państw NATO, a także budżetów państw aspirujących do członkostwa najistotniejszy jest nie koszt globalny, lecz wysokość wydatków, jakie muszą być ponoszone w kolejnych latach. Posługiwanie się kosztami globalnymi, jak to czynią dwa cytowane powyżej opracowania, zaciemnia obraz i utrudnia rzeczową dyskusję. Próbę specyfikacji kosztów integracji Polski z NATO w ujęciu dynamicznym przedstawia poniższy schemat. Oczywiście każdy z zaprezentowanych na schemacie "plików" wymaga rozwinięcia. Poniższe szacunki mają przede wszystkim charakter teoretyczny, bowiem zakres wojskowych i infrastrukturalnych zobowiazań Polski zostanie wyznaczony w czasie negocjacji akcesyjnych. Stosunkowo najłatwiejsza do oszacowania jest wysokość wkładu Polski do wspólnego budżetu NATO, bowiem jego część cywilna jest jawna, znane też są pewne wielkości dotyczące budżetu wojskowego. Znany jest także procentowy udział wpłat poszczególnych członków Sojuszu do wspólnego budżetu, który składa się z trzech części:
Strukturę owych budżetów, a także wkład poszczególnych państw przedstawiają tabele 2-7, zamieszczone na końcu przedstawionego opracowania. Zgodnie z tradycją NATO wartości liczbowe podane są we frankach belgijskich (BEF). W sumie wkład poszczególnych państw do wspólnego budżetu NATO reprezentuje niecałe 0.5% całości ich wydatków na obronę. Celem powyższych wydatków, w myśl doktryny NATO, jest utrzymanie zintegrowanej struktury wojskowej Sojuszu, zapewnienie jego spoistości, czynnik nazywany "force multiplier", co przetłumaczyć można jako zwiększenie wartości bojowej sił narodowych, wreszcie uzupełnienie narodowych działań obronnych. Wysokość składki poszczególnych państw członkowskich ustalana jest indywidualnie i opiera się na kombinacji m.in. takich czynników jak: wielkość danego kraju, dochód narodowy brutto, wysokość narodowego budżetu obrony, czynniki historyczne etc. Przyjąć można, ze składka Polski mieścić się będzie gdzieś pomiędzy wysokością składek Hiszpanii i Turcji. W przypadku budżetu cywilnego, wynoszącego w 1996 roku 5,2 mld franków belgijskich byłaby to składka pomiędzy 1,5-3,5% (Hiszpania 3.5 %, Turcja 1,59 %). W przeliczeniu na dolary oznaczałoby to składkę pomiędzy 2.75 mln USD (Turcja) a 6.05 mln USD (Hiszpania) rocznie. Budżet wojskowy konstruowany jest na nieco innych zasadach i nie jest do końca jawny. Także procentowy udział poszczególnych państw zależy od nieco innych czynników niż w przypadku budżetu cywilnego (potrzeby obronne, rola potencjału danego państwa w zintegrowanej strukturze militarnej Sojuszu). Poważnym, a nie planowanym wcześniej, kosztem w roku 1996 był na przykład koszt operacji IFOR w Bosni-Hercegowinie . Skądinąd wiadomo, że najbiedniejsze państwa NATO otrzymują specjalne dotacje na pokrycie części kosztów uczestnictwa w Sojuszu. Podobnie jest w przypadku programu inwestycyjnego, który w 1996 roku wynieść ma 190 mln BEF. Według danych z 1995 r. suma wszystkich budżetów NATO-wskich wynosiła 1,736 mld dolarów. Zakładając, że średnio polska składka wynosiłaby 2 %, byłoby to około 35 mln dolarów rocznie. Znacznie trudniejszy jest szacunek pliku kolejnego, a więc kosztów zapewnienia kompatybilności i interoperacyjności naszych sił zbrojnych z siłami państw sojuszu. Mimo przytoczonych na wstępie trudności metodologicznych pewne prace w tym zakresie były podejmowane. W opracowanym przed dwoma laty w MON "Studium w sprawie Integracji Polskich Sił Zbrojnych z Zachodnim Systemem Obronnym" wyszczególniono 19 obszarów na których podjąc trzeba bedzie działania pociągajace za sobą określone koszta. W toku dalszych prac zgodnie z sugestiami zawartymi w "Studium o Rozszerzeniu NATO" uznano, że podstawowe znaczenie mieć będzie uzyskanie niezbędnego poziomu kompatybilności i interoperacyjności naszych sił zbrojnych z siłami NATO. Skoncentrowano się zatem na sześciu obszarach. Są to: (a) integracja systemu dowodzenia SZRP z systemem NATO; (b) uzyskanie pełnej kompatybilności systemów łączności SZRP z siłami NATO; (c) zapewnienie możliwości współdziałania systemów obrony powietrznej Polski i NATO. W szczególności chodzi tu o:
(d) systematyczne wprowadzanie nowych systemów uzbrojenia i sprzętu wojskowego dostosowanych do standardów NATO; (e) infrastruktura obronna; (f) modernizacja lotnisk. Podobnie problem ten został ujęty w opracowaniu Departamentu Wojskowych Spraw Zagranicznych MON z listopada 1994 r. pt. "Wojskowe aspekty integracji polskich sil zbrojnych z zachodnim systemem obronnym". Wśród tych obszarów punkty (d) i (e) stanowią najbardziej kapitałochłonną część procesu dochodzenia SZRP do docelowego modelu funkcjonowania w NATO. Pozostałe zamierzenia - dotyczące zwłaszcza systemu dowodzenia, łączności i obrony powietrznej - warunkują bezpośrednio możliwość współdziałania SZRP z siłami Sojuszu. Zgodnie z przyjętą metodologią punkty (d) i (e) - najkosztowniejsze, choć, oczywiście, z punktu widzenia potrzeb obronności kraju niezbędne - nie mogą być liczone w poczet bezpośrednich kosztów integracji z Sojuszem. Kwestia ta, podobnie jak niektóre obszary wyszczególnione w tabeli 4 omówiona zostanie szerzej w aneksie. Niewątpliwie najważniejsze i priorytetowe znaczenie mają punkty (a), (b) (c) i (f). W niektórych z tych obszarów prace są już daleko zaawansowane jak choćby w przypadku budowy zintegrowanego systemu kontroli ruchu powietrznego. Podstawowym źródłem ich finansowania są środki budżetowe MON. Część środków na te cele pochodzi z funduszy tzw. Inicjatywy Warszawskiej, a więc środków budżetowych przeznaczonych przez Kongres USA na wsparcie procesów integracji Polski (a także Czech i Węgier) z NATO. Podobnie zaawansowane jest wprowadzanie systemu IFF. Według wstępnych szacunków prowadzonych w MON całkowity koszt, jaki poniesiony być musi w owych czterech obszarach to 3,09 miliarda złotych, a więc plus-minus 1,26 mld USD. Gdy jednak rozbijemy te koszty na 15 lat, co wynika z planu restrukturyzacji sił zbrojnych RP do roku 2010 i jak zakłada to np. studium RAND, koszt średnioroczny wyniesie 206 mln złotych czyli plus-minus 84 mln USD. Jest to 3,3% budżetu MON z 1995 roku. Gdy do sumy tej dodamy wspomniane wyżej składki do cywilnego i wojskowego budżetu NATO, a także koszt misji łącznikowych przy Kwaterze Głównej i w poszczególnych dowództwach NATO, co szacować można na 10 mln złotych otrzymamy niecałe półtora miliarda dolarów. Oznacza to średnioroczne nakłady odpowiadające 4% budżetu MON w 1995 r. Taka wielkość obciążenia budżetu wydaje się realna i prawdopodobnie wystarczy do rozpoczęcia współdziałania z siłami Sojuszu. Z praktycznego punktu widzenia pamiętać jednak trzeba, że większość kosztów w obszarze interoperacyjności poniesiona być musi we wczesnych fazach integracji, a więc do roku 2000. Tak więc realny rozkład kosztów układać się będzie nieliniowo. Mimo to koszt integracji Polski z NATO liczony według rachunku rzeczywistego mieści się całkowicie w realnych możliwościach budżetowych Polski. Z dużą dozą prawdopodobieństwa założyć można, że realne koszta po stronie państwa NATO także zamknęłyby się sumami daleko odbiegającymi od wyliczeń przedstawionych we wspomnianych wcześniej raportach.
Cywilny budżet NATO
Udział państw NATO w wydatkach cywilnego budżetu Sojuszu
Budżet wojskowy NATO - udział poszczególnych państw (%)
Struktura budżetu wojskowego NATO w roku 1996
Budżet inwestycyjny NATO - udział poszczególnych państw (%)
Struktura budżetu inwestycyjnego NATO (%)
Analiza porównawcza wydatków wojskowych Polski i państw sąsiednich w 1995 r.
Na podstawie "Koszty rozszerzenia NATO" |
![[rysunek]](/grafika_main/strategie.gif){kind=small}
